Regímenes especiales de la aeronave: las aeronaves de Estado

Stratospheric Observatory for Infrared Astronomy (SOFIA) Fuente: Pixabay

La distinción entre aeronaves públicas y privadas se remonta a los primeros tiempos de formación y desarrollo del Derecho Aeronáutico. Concretamente, fue Paul Fauchille quien propuso por primera vez tal clasificación en una ponencia presentada durante la reunión del Instituto de Derecho Internacional celebrada en Madrid en 1911.[1] Desde entonces, esta separación entre aeronaves privadas y aeronaves de Estado se viene incluyendo tanto en textos internacionales como en la legislación nacional.

Ya en la Convención de Paris de 1919 se entendía por aeronaves de Estado las aeronaves militares y las afectas exclusivamente  servicios del Estado, como aduanas, policía y correos. Si una aeronave de Estado no era destinada a la prestación de alguno de estos servicios era considerada aeronave privada. En España, la Ley de 27 de diciembre de 1947, de bases para un Código de Navegación Aérea (BOE núm. 1 de 1 de enero de 1948), reputaba aeronaves de Estado: a) las aeronaves militares: las que tengan como misión la defensa nacional o estén mandadas por un militar comisionado al efecto; y b) las aeronaves no militares destinadas exclusivamente a servicios estatales como correos, aduana y policía. 

En la actualidad, el régimen especial de las aeronaves de Estado se desprende del art. 3 del Convenio de Chicago de 7 de diciembre de 1944, sobre aviación civil internacional (CCh), al excluirlas de su ámbito de aplicación. En la misma línea anterior considera que son aeronaves de Estado las utilizadas en servicios militares, de aduanas o de policía, prohibiendo expresamente el sobrevuelo y aterrizaje en territorio de otro Estado contratante salvo autorización para ello.  

En el plano doctrinal se ha señalado que esta clasificación de aeronaves es la que presenta una mayor trascendencia jurídica, pues la inaplicación del CCh a las aeronaves públicas hace depender de cada Estado la determinación de su estatuto jurídico.[2] En consecuencia, la calificación de una aeronave como privada o pública, (o de Estado o civil), va a depender del criterio diferenciador empleado por el legislador nacional para su definición. Parece ser que el criterio mayoritariamente aceptado, a juzgar por las leyes internas de aviación civil consultadas, es funcional[3], que le atribuye a la aeronave una u otra condición dependiendo de la naturaleza del servicio al que están destinadas. Veamos algunos ejemplos. 

El art. 37 del Código Aeronáutico argentino[4] define a las aeronaves públicas como las destinadas al servicio del poder público.

El art. 1175 del Código de Comercio colombiano[5], como aquellas que se utilicen en servicios militares, de aduanas y de policía.

La Ley de Aeronáutica Civil venezolana[6], en su art. 17, considera que son aeronaves de Estado las de  uso militar, de policía o aduana.

En España, el art. 14 de la Ley 48/1960 de 21 de julio, de Navegación Aérea (LNA), dispone que se consideran aeronaves de Estado: 1º) Las aeronaves militares, esto es, las que tengan como misión la defensa nacional o estén mandadas por un militar comisionado al efecto, sujetas a su propia regulación[7]; y 2º) las aeronaves no militares destinadas exclusivamente a servicios estatales no comerciales.[8] Las aeronaves de Estado españolas se consideran territorio español donde quiera que se encuentren (art. 6).

Si las aeronaves de Estado son consideradas como aquellas que, exclusivamente, sirven a fines militares, de policía o de aduana, no se presenta gran dificultad. El problema surge cuando hay que concretar que se entiende por “servicio del poder público” (caso del Código Aeronáutico  argentino), o por “servicios estatales no comerciales” (caso de la LNA española).  PARADA VÁZQUEZ sostiene que el matiz definitivo es la afectación directa y permanente al servicio del poder del Estado.[9] FAUCHILLE consideró que por servicio público debe entenderse un servicio que entre en las atribuciones esenciales del Estado, que constituya parte del que ejerce un acto de poder público, y no un servicio efectuado en interés del público  para las necesidades de la colectividad.[10] MING-MIN PENG, en referencia a las aeronaves militares, pero que podemos considerar extensible a toda otra aeronave calificada “de Estado”, afirma que uno de los dos elementos a tomar en consideración para determinar el criterio de calificación es la autoridad del Estado, que implica el sometimiento de la aeronave a su  control, vigilancia, órdenes y  responsabilidad.[11]

Además, la ausencia de una definición, o al menos, unos criterios uniformes para la interpretación del art. 3 CCh, puede ocasionar problemas cuando la aeronave es empleada para ciertos fines, como por ejemplo, vuelos de deportación, y es considerada aeronave civil en unos Estados y aeronave de Estado en otros, en cuyo caso no podría sobrevolar ni entrar en sus territorios sin autorización.

Esta problemática fue tratada durante el 36º periodo de sesiones del Comité Jurídico de la OACI (2015). En una Nota presentada por varios Estados[12] se expusieron los inconvenientes que se presentaban a la hora de calificar correctamente aeronaves destinadas a usos distintos de los militares, de aduana o de policía, concretamente cuando:
  • La aeronave no se utiliza para estos fines, pero si en otros servicios gubernamentales.
  • Se utilizan aeronaves civiles con tripulación civil para fines militares.
  • Se fleta una aeronave, sea en todo o en parte, para transportar personal militar, de aduanas o policía, o carga relacionada con estos servicios, y se usa en parte para el transporte de personas o carga a cambio de remuneración.
  • Una aeronave que en otras circunstancias se considera aeronave de Estado, se utiliza para el transporte de pasajeros, correo o carga a cambio de remuneración.
Uno de los problemas que derivan de la incertidumbre a la hora de calificar la aeronave cuando se utiliza con este carácter “mixto”, es el de determinar la normativa que le es aplicable (civil/militar) en cuanto los aspectos de navegación aérea, control de tránsito aéreo, investigación de accidentes, responsabilidad civil, operaciones, matriculación y extraterritorialidad.

Manifestados todos los problemas a que da lugar la aplicación del art. 3 CCh en estas circunstancias, solicitaron al Comité Jurídico que expresase su parecer en cuanto a:
  • La definición de aeronave civil y aeronave de Estado
  • Modo de lograr criterios precisos para calificar el carácter civil, de Estado, o mixto de aeronaves y vuelos explotados para fines inusuales.
  • Reconocimiento de unas reglas por parte de la comunidad de la aviación internacional para determinar la condición de la aeronave.[13]
Algunas delegaciones manifestaron su opinión favorable sobre la revisión del concepto de aeronaves de Estado recogida en el art. 3 CCh por entender que había quedado obsoleta, dado que algunos tipos de aeronaves ya no se corresponden con exactitud a las tres categorías señaladas. Mientras que otras consideraron que no era necesario al disponer de criterios suficientes en el estudio elaborado en 1993 por la Secretaría de la OACI. Ante la falta de consenso, el Comité sugirió finalmente la elaboración de un cuestionario sobre los problemas prácticos detectados por los Estados sobre la calificación de aeronaves civiles/de Estado, que debería enviarse antes del verano de 2016, con el fin de que sea analizado por la Dirección de Asuntos Jurídicos y Relaciones Exteriores antes del próximo periodo de sesiones.[14]

Las aeronaves de Estado y el transporte aéreo

La naturaleza del transporte  debe considerarse de manera independiente del carácter público o privado de la aeronave.  Con carácter general una aeronave de Estado será empleada para prestar los servicios a los que ha sido destinada, efectuando misiones o transportes públicos u oficiales. Aunque también, así sea de modo ocasional, puede realizar un vuelo privado, por ejemplo, para el traslado o evacuación de personas desde el lugar en que se ha producido un desastre natural.  De igual forma, el Estado puede fletar  una aeronave a una compañía privada para el transporte de tropas, armas o de personal destinado a cualquier otra misión de carácter gubernamental. 

De esta manera, siguiendo a TAPIA SALINAS[15], debe establecerse la clasificación entre transporte privado y transporte público, no sólo teniendo en cuenta la condición de la persona que realiza el transporte, sino también la finalidad del mismo,  pues de ello dependerá igualmente el régimen jurídico que le resulta de aplicación. 

Considera este autor que el transporte privado es aquel que “se realiza por particulares o entidades privadas con el fin de satisfacer sus necesidades individuales, o por el Estado u organizaciones gubernamentales en el ejercicio de una actividad no pública.” Puede ser, a su vez, comercial o no comercial dependiendo del provecho obtenido con la explotación del vuelo.  Será público, cuando lo realice “el propio Estado o los organismos gubernamentales y de la Administración Pública con un fin de carácter público, es decir, al servicio de las necesidades del propio Estado o Entidades.”

El art. 2 del Convenio de Montreal de 28 de mayo de 1999, para la unificación de ciertas reglas para el transporte aéreo internacional, estipula que el Convenio es de aplicación al transporte efectuado por el Estado o por las demás personas jurídicas de derecho público, pero con las condiciones establecidas en el art. 1, es decir, siempre que se realice a cambio de remuneración, o siendo gratuito, que sea efectuado por una empresa de transporte aéreo. La importancia de delimitar la naturaleza civil o militar (u oficial) de un vuelo para determinar si cae dentro del ámbito de aplicación de las disposiciones internacionales relativas al transporte aéreo, o si por el contrario, se debe someter al régimen de responsabilidad patrimonial de la Administración, fue analizada en la Sentencia de la Audiencia Provincial de Zaragoza, nº 524/2010,  de 22 de noviembre
 
Admite la sentencia que “las características y condiciones del vuelo, la diversidad y diferencia de definiciones y criterios entre la normativa nacional y los Convenios internacionales, hace que los conceptos de unos no sean equivalentes en otro y termine generando, con ocasión del uso instrumental de la aviación civil para fines militares, transporte de tropas, una zona o espacio jurídicamente difuso sobre su naturaleza”, aunque finalmente concluye, a la luz de las circunstancias del caso,  que no es posible estimar la argumentación de que se trate de una aeronave de Estado y que el transporte es gratuito, para eludir la responsabilidad civil del transportista, y por tanto, la aplicación de los Convenios internacionales en esta materia, si el transportista percibe un precio por su labor, programa un vuelo charter para el traslado, y admite contractualmente una relación jurídica directa con los pasajeros. 

De todo cuanto se ha expuesto podemos extraer algunas  conclusiones:
  • A pesar de que el art. 3 CCh identifica las aeronaves de Estado con aquellas que son utilizadas en servicios militares, de aduana o policía, las aeronaves pueden utilizarse en otros servicios gubernamentales, o emplearse instrumentalmente aeronaves civiles para servir a necesidades o misiones del propio Estado.
  • La falta de un estatuto jurídico internacional de la aeronave de Estado deja al criterio del legislador nacional la elaboración del concepto, pudiendo entenderse por tal no solo a aquella de uso militar, de aduana o policía, sino también la destinada al servicio del poder público o a servicios estatales no comerciales.
  • Para especificar en cada caso la naturaleza pública o privada, o de Estado o civil, de una aeronave, deben invocarse las normas de Derecho interno pertinentes a fin de precisar si la operación de la aeronave se corresponde con el ejercicio de una competencia exclusiva e irrenunciable del Estado, o está sometida a su autoridad, o está destinada a la prestación de un servicio directamente relacionado con sus intereses.
  • Aun cuando la aeronave sea calificada como aeronave de Estado, si está destinada a efectuar un transporte de personas o carga, debe determinarse la naturaleza pública o privada del transporte para concretar su régimen jurídico.

[2] LOUSTAU FERRÁN, F.: “La aeronave y su régimen jurídico”  Ministerio del Aire. Consejo Superior de Investigaciones Científicas. Madrid, 1958. Pág. 39
[3] LOUSTAU señala la existencia de otros dos criterios diferenciadores:  el criterio subjetivo, siendo la cualidad del propietario la que determine la condición pública o privada de la aeronave,  y un criterio mixto, que exige tanto el requisito de la propiedad como el del  uso o destino que se da a la aeronave, para encuadrarla en alguno de los dos grupos. Op. Cit. págs.33 y 34.
[4] Ley nº 17.285 de 17 de mayo de 1967.
[5] Decreto nº 410/1971 de 27 de marzo.
[6] Gaceta nº 38.226 de 12 de julio de 2005.
[7] Por ejemplo:
  • Orden PRE/1720/2012 de 20 de julio, por la que se regula el registro y matriculación de aeronaves militares y procedimientos para establecer la designación militar de las mismas.
  • Real Decreto 601/2016, de 2 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Circulación Aérea Operativa.
  • Real Decreto 1099/1994, de 27 de mayo, por el que se regulan las investigaciones e informes técnicos sobre los accidentes de aeronaves militares.
  • Orden 4/1998, de 12 de enero, por la que se  aprueban las normas de organización y funcionamiento de la Comisión para la investigación técnica de accidentes de aeronaves civiles. (CITAAM)
[8] Véase el Real Decreto 750/2014, de 5 de septiembre, por el que se  regulan las actividades aéreas de lucha contra incendios y búsqueda y salvamento y se establecen los requisitos en materia de aeronavegabilidad y licencias para otras actividades aeronáuticas.
[9] PARADA VÁZQUEZ, J.D.: “La relación jurídica aeronáutica.”  CEDECS. 1998.
[10] FAUCHILLE, P.: “Droit  International Public.” T.1. Segunda Parte, pág. 892. Citado por LOUSTAU en Op. Cit. pág. 34 y 35.
[11] Citado por VIDELA ESCALADA, F.N.: “Manual de Derecho Aeronáutico.” Ed. Zavalia. Buenos Aires, 2007. Pág. 106 y 107.
[12] Nota de Estudio LC/36-WP/2-6 presentada por Polonia, Bulgaria, República Checa, Chipre, Grecia, Lituania, Rumanía, Eslovaquia, Eslovenia y Hungría.
[13] EEUU se opuso a la consecución de estos objetivos por entender que: a) la OACI no debe reglamentar las aeronaves de Estado al no resultarles aplicable en CCh.;  b) unas orientaciones o criterios interpretativos sobre la calificación de las aeronaves de Estado alterarían las prácticas de los Estados miembros; c) la experiencia anterior demuestra que no hay consenso para establecer un concepto de aeronave de Estado; y d) La Dirección de Asuntos Jurídicos y Relaciones Exteriores (LEB) está al límite su capacidad y debe darse prioridad a asuntos más importantes. (Nota de Estudio LC/36-WP/2-8)
[14] Informe del 36º periodo de sesiones del Comité Jurídico de la OACI (LC/36). Montreal, 30 de noviembre a 3 de diciembre de 2015.
[15] TAPIA SALINAS, L.: “La regulación jurídica del transporte aéreo.” Ministerio del Aire. Consejo Superior de Investigaciones Científicas. Madrid, 1953. Págs. 31 – 37.

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